“民以食为天，食以安为先” 。今年5月 ，中共中央 、国务院印发了《关于深化改革加强食品安全工作的意见》 ，提出了“严把加工质量安全关”的监管工作要求 。同时，2019年作为市场监管机构改革后全面履职的开局之年，食品生产监管工作面临着新挑战 ，也提出了更高的要求。笔者通过北京市顺义区食品生产企业实际及监管情况 ，就食品生产环节存在的问题 ，初步探讨市场监管体制下，通过六项治理思路来应对监管中面临的食安新挑战以提升监管效能 。
区内138家食企为监管带来挑战
主体体量大 ，食品种类覆盖多 。截至9月4日 ，顺义区共有食品生产企业138家（包括食品添加剂生产企业），占北京市食品生产企业总数的14.5% ，仅次于房山区 ，居北京市第二位，覆盖28大类食品生产许可种类 。
地区分布广泛 ，重点区域相对集中 。食品生产企业分布于顺义区21个镇、街，站全区镇 、街的84%。但重点区域相对集中 ，高丽营、牛栏山等8个镇街的食品生产企业数约占全区食品生产企业总数的65.7%。其中 ，高丽营金马工业区等工业园区及牛栏山 、马坡等顺义新城集聚了一批具有一定规模的知名企业。
品牌效应显著 ，中小企业比重大 。目前辖区虽然拥有“燕京啤酒”“牛栏山白酒”“光明乳业”“八喜”等知名企业，但总体来看，全区食品生产企业仍以中小型企业为主。
生产模式多样化，订单式生产为主。顺义区内企业的生产模式 ，大致可归纳为四类：一是日生产制 ，即根据企业的生产能力 ，按照淡 、旺季每日均安排生产 ，目前仅有少数几家规模较大企业和部分快消品企业具有此种模式 。二是批量生产 ，企业每年只生产少数批次产品，每批数量较大 ，待库存较少时再组织生产 。三是订单式生产，即根据购买方订单组织生产，具有节约成本、生产稳定的特点，全区约70%的企业采取此种模式。四是固定日期生产 ，即每年只在某些固定的时期内组织生产，例如在中秋节前生产月饼，在端午节前生产粽子等 。对于这四种生产模式 ，很多企业采取搭配施用，灵活转换的方式，随着企业的不断发展和实际生产状况的变化因时制宜 。
随着市场监管机构改革 ，由原工商、质检 、食药等多部门人员组成了一支新的市场监管队伍 ，面临改革的不断深入和队伍融合的需求 ，人员层次 、队伍建设 、业务知识及监管内容发生了深刻的变化 ，就相对专业的食品生产监管来说 ，对监管人员的素质和能力又提出了更高的要求。目前来看 ，专业化食品生产监管人手仍存在不足，监管人员能力水平高低不齐，甚至个别人员对生产监管存在着“畏难”情绪 ，食品生产专业化执法人员队伍建设有待进一步提升 。
家族式 、作坊式经营模式食安隐患大
目前，辖区大型食品生产企业其管理体系健全 ，岗位职责清晰 ，关键控制点管理有力 ，落实各项食品安全管理制度的执行力强，企业自身拥有良好的管理和自查机制；与之相对的 ，相当数量的中小企业 ，仍旧采用家族式、作坊式经营模式，存在着人员学历低 、管理能力差、产品质量控制水平弱、技术设备落后、思想重视程度低等问题 ，具有一定的食品安全隐患，监管的难度相对较大。主要存在以下问题 ：
食品安全重视不足，主体责任落实欠缺 。企业管理水平参差不齐 ，部分企业专注于经济效益 ，对管理重视不足 。一是人员岗位职责不清 。一岗多职 ，分工不明，企业设立的食品安全管理员 、检验员及质量负责人等职务，在实际操作中 ，许多企业特别是人员较少的企业，常常出现一岗多职的现象，既要兼顾食品安全与检验 ，又要兼顾管理与生产，不能很好地履行职责 。二是管理人员能力不足。一些企业的食品安全管理人员水平偏低 ，业务能力不足 ，缺少能够总揽全局 ，对企业生产过程控制体系明晰的专业技术人员和管理人员 。三是资金技术投入不足 。对生产设施、厂房改造 、检验设备 、人员管理及体系认证等食品安全管理投入不足，没有将食品安全与企业发展做到有机结合 。
生产过程控制不足，食品安全心存侥幸 。企业不能严格把控食品加工的各个环节 ，对违反卫生操作要求的行为持放任态度 ，为节省成本，出厂检验人员和质量管理人员数量不足 ，设施设备投入不到位 ，导致出现出厂检验不规范 、原料进货把关不严 、食品添加剂和有毒有害物品的管理不到位等问题 。另外，企业不能有效保持标准的生产条件和状态 ，对食品安全状况抱有侥幸心理 ，个别企业仅在生产许可申报和审查期间对企业的软 、硬件进行集中全面治理 ，达到企业生产要求的最高标准和最好状态以迎接监督检查 ，但治理效果未能长久保持，在失去监督的情况下 ，企业的生产条件呈现不同程度的下降 。
交流沟通平台狭窄 ，企业成长速度缓慢 。企业之间 ，特别是同行业企业之间缺少沟通、交流的机会和平台 ，无法借鉴有益经验 、分享经营方法和食品安全管理理念，实现同行业间信息的共享 ，致使企业视野狭窄、成长速度缓慢 。同时 ，新生企业缺少学习榜样 ，不能及时发现和解决生产过程中的安全隐患 ，走了很多弯路，增加了发展的时间成本。
六项治理思路提升监管效能
与流通行业相比 ，食品生产的行业特点更为突出 ，过程控制更为严格 ，食品生产企业技术要求相对较高 ，管理体系相对健全 ，由于各类食品均有不同的审查细则，各行业的关键控制点也相对不同 。根据存在的问题 ，在对食品生产企业的日常监管中 ，通过“强化预防、精准监管 、细化服务、落实责任、创新手段 、共治共享”的治理思路，以惩治与指导结合 、执法与服务并重为原则 ，创新监管方式 ，突出监管效能 。
一是强化预防 ，做好隐患排查治理工作。坚持问题导向，牢固树立风险防范意识 ，强化风险监测 、风险评估和供应链管理，提高风险发现与处置能力。在日常监管过程中 ，专注食品安全监管的重点问题和突出矛盾，深入挖掘食品安全潜在风险和不稳定因素 ，开展风险隐患排查治理工作 。通过实施动态监管 ，针对不同行业、不同区域 、不同企业、不同问题，深入分析原因 ，明确风险问题清单及重点治理环节，制定切实有效的监管措施，如乳制品 、肉制品风险监测 ，不合格食品集中销毁等 。
二是精准监管 ，提高食品安全监管精度 。在确保监管广度的基础上 ，要继续向深度挖掘，抓住关键点位 ，因事施策 、因企施策、因人施策 。例如 ，开展风险分级工作 ，确定不同风险等级企业的检查频次和抽检频次 ，合理分配人员，提升监管的有效性和靶向性；实施“一企一策”工作（即一个企业一个监管策略），对每家食品生产企业从食品安全管理制度建立与执行，环境 、布局 、原料 、人员 、设施设备、生产过程、包装运输 、质量控制等全过程，按照食品生产审查细则及食品安全标准进行评估 ，精准定位企业问题风险 ，制定针对性 、合理性和专业化的监管策略；加强基层执法队伍和能力建设，依托业务骨干、技能标兵及第三方专家老师等现有资源 ，通过以干代训 、现场施教 、案例指导及业务培训等形式 ，强化培训和考核 ，提高监管人员发现和处置问题的能力 ，培养一批职业化 、高素质的食品生产检查员队伍等。
三是细化服务 ，拉升企业整体素质水平。结合国务院深化“放 、管、服”工作的要求，服务要细化 、贴合实际，突出服务效果和质量 ，避免服务形式化、刻板化和单一化 ，推进企业整体素质提升 。一方面依托行业组织 、检测机构及科研院所 ，按区域、按行业、分专业的方式 ，分期分批开展食品安全法律法规 、食品安全标准、检验员操作等知识培训 ，提高企业管理人员对法律法规知识的理解力 ，提升企业技术人员的实际操作水平；另一方面搭建企业互动交流平台 ，从食品安全角度出发，以知名企业为示范，组织和协调企业之间相互交流 ，推进企业互享先进成熟的管理经验和技术手段 ，提高管理标准，增强企业食品安全管理体系运行能力，拓宽企业视野 ，促进企业之间的良性竞争和共同发展。
四是落实责任 ，推动企业主体责任落实。企业作为食品安全第一责任人 ，有义务落实好食品安全主体责任 。通过督促 、引导、鼓励企业自觉建立HACCP 、ISO22000及乳制品GMP等认证体系 ，健全追溯体系，投保食品安全责任险等工作 ，夯实企业责任落实 ，提升企业管理水平和食品安全生产能力 ，防范食品安全隐患。
五是创新手段，转换食品安全监管理念 。随着经济发展 、社会需求和技术水平的进步，新形式 、新问题、新业态的食品生产成为常态，传统监管手段滞后于食品生产环境的变化，要引入现代化法治思维和信用体系建设，转变单一以罚代管的传统思路 ，实施智慧监管，建立基于大数据的食品安全信息化平台建设 ，通过数据收集 、导入 、分析、运用和公示等应用形式 ，实现“互联网+食品”监管 ，提升监管工作信息化水平 。
六是共治共享，推进多方力量共同参与 。监管部门要依法加强监管 ，制定政策鼓励措施 ，引入第三方专业技术机构 ，弥补监管部门人力 、技术、专业等不足 ；支持行业协会建立行规行约和奖惩机制，强化行业自律；推进公众和媒体积极参与社会监督，形成各方各尽其责 、齐抓共管、合力共治的工作格局 。
（来源 ：中国食品报网）
